ПРИМЕНЕНИЕ САНИТАРНЫХ И ФИТОСАНИТАРНЫХ МЕР В РАМКАХ ВСЕМИРНОЙ ТОРГОВОЙ ОРГАНИ...

А.Ю.КОРОЧКИН,
старший партнер Юридической группы "Бюро24", к.ю.н., доцент

Материал подготовлен с использованием
правовых актов по состоянию
на 6 января 2015 г.

Понятие санитарных и фитосанитарных мер

В соответствии с пунктом b) статьи XX Генерального соглашения по тарифам и торговле от 30.10.1947 (далее - ГАТТ) "при условии, что такие меры не применяются таким образом, который мог бы стать средством произвольной или неоправданной дискриминации между странами, в которых преобладают одинаковые условия, или скрытым ограничением международной торговли, ничто в настоящем Соглашении не препятствует принятию или применению любой Договаривающейся Стороной мер... необходимых для защиты жизни или здоровья человека, животных и растений".
В развитие ГАТТ в рамках Всемирной торговой организации (далее - ВТО) было принято Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мер от 15.04.1994 (далее - Соглашение СФС).
В соответствии с преамбулой Соглашения СФС его основными целями являются:
- устранение препятствий для принятия или применения мер, необходимых для охраны жизни или здоровья людей, животных или растений, при условии, что эти меры не применяются таким способом, который являлся бы средством произвольной или неоправданной дискриминации между членами, в которых преобладают сходные условия, или скрытым ограничением международной торговли;
- улучшение здоровья людей, здоровья животных и фитосанитарной ситуации во всех членах ВТО;
- создание многосторонней системы правил и дисциплин, регулирующих разработку, принятие и применение санитарных и фитосанитарных мер с тем, чтобы свести к минимуму их негативное воздействие на торговлю;
- способствование использованию согласованных санитарных и фитосанитарных мер между членами на основе международных стандартов, руководств и рекомендаций, разработанных соответствующими международными организациями, включая Международную комиссию ФАО / ВОЗ по внедрению кодекса стандартов и правил по пищевым продуктам "Кодекс Алиментариус" (Комиссия "Кодекс Алиментариус"), Международное бюро по эпизоотии и соответствующие международные и региональные организации, действующие в рамках Международной конвенции Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций "По защите растений" (заключена в г. Риме 06.12.1951) (далее - Международная конвенция по защите растений);
- оказание помощи членам ВТО - развивающимся странам в плане выработки и применения санитарных или фитосанитарных мер в пределах своих собственных территорий, соблюдения санитарных и фитосанитарных мер других членов ВТО и, как следствие, в доступе к их рынкам.
Соглашение СФС применяется ко всем санитарным и фитосанитарным мерам, которые могут прямо или косвенно оказывать негативное воздействие на мировую торговлю.
Согласно пункту 1 приложения А к Соглашению СФС санитарная или фитосанитарная мера - любая мера, применяемая:
a) для защиты жизни или здоровья животных или растений в пределах территории члена от рисков, возникающих в связи с проникновением, укоренением или распространением вредителей, заболеваний, вредных организмов - переносчиков болезней, или болезнетворных организмов;
b) для защиты жизни или здоровья людей или животных в пределах территории члена от рисков, возникающих от добавок, загрязняющих веществ, токсинов или болезнетворных организмов в пищевых продуктах, напитках или кормах;
c) для защиты жизни или здоровья людей в пределах территории члена от рисков, возникающих в связи с болезнями, переносимыми животными, растениями или продукцией из них, или в связи с проникновением, укоренением или распространением вредителей;
d) для предотвращения или ограничения другого ущерба в пределах территории члена, причиняемого проникновением, укоренением или распространением вредителей <1>.
--------------------------------
<1> Для целей определений, указанных в приложении А к Соглашению СФС, термин "животное" охватывает рыбу и дикую фауну; "растение" - леса и дикую флору; "вредители" - сорняки, а "загрязняющие вещества" - пестициды и остатки ветеринарных препаратов, а также посторонние вещества.

Между санитарными и фитосанитарными мерами можно провести различие по предмету воздействия. Санитарные меры направлены на защиту жизни и здоровья людей и животных, а фитосанитарные меры - на защиту растений.
К числу санитарных или фитосанитарных мер относятся все соответствующие законы, постановления, правила, требования и процедуры, охватывающие в том числе требования к конечному продукту; методы обработки и производства; процедуры испытания, инспектирования, сертификации и одобрения; карантинные правила, включая соответствующие требования, связанные с перевозкой животных или растений, или материалов, необходимых для их жизнедеятельности во время перевозки; положения в отношении соответствующих статистических методов, процедур отбора проб и методов оценки риска; требования к упаковке и маркировке, непосредственно направленные на обеспечение безопасности пищевых продуктов.

Общие условия применения санитарных и фитосанитарных мер

Базовый подход к принятию санитарных и фитосанитарных мер членами ВТО установлен в пункте 1 статьи 2 Соглашения СФС и заключается в том, что члены ВТО имеют право вводить санитарные и фитосанитарные меры, необходимые для защиты жизни или здоровья людей, животных или растений, при условии, что такие меры не противоречат положениям Соглашения СФС.
Пунктом 2 статьи 2 Соглашения СФС установлены 3 обязательных условия для применения любой санитарной или фитосанитарной меры:
- мера должна применяться только в той степени, в которой это необходимо для охраны жизни или здоровья людей, животных или растений;
- мера должна быть основана на научных принципах;
- мера не должна оставаться в силе без достаточного научного обоснования, за исключением случаев, предусмотренных в пункте 7 статьи 5 Соглашения СФС.
Соглашение СФС возлагает на членов ВТО обязательство, которое заключается в том, чтобы их санитарные или фитосанитарные меры не служили средством произвольной или неоправданной дискриминации между членами ВТО, в которых преобладают идентичные или схожие условия, включая их собственную территорию и территорию других членов.
Члены ВТО в целях гармонизации <2> санитарных и фитосанитарных мер договорились на возможно более широкой основе основывать свои санитарные и фитосанитарные меры на международных стандартах, руководствах или рекомендациях, когда таковые имеются, если в Соглашении СФС не предусмотрено иное (пункт 1 статьи 3 Соглашения СФС).
--------------------------------
<2> Гармонизация - установление, признание и применение общих санитарных и фитосанитарных мер различными членами (пункт 2 приложения А к Соглашению СФС).

В соответствии с пунктом 3 приложения А к Соглашению СФС под международными стандартами, руководствами и рекомендациями понимаются:
a) в отношении безопасности пищевых продуктов - стандарты, руководства и рекомендации, установленные Комиссией "Кодекс Алиментариус", которые касаются пищевых добавок, ветеринарных препаратов и остатков пестицидов, загрязняющих веществ, методов анализа и отбора проб, а также правила и руководства в отношении норм гигиены;
b) в отношении здоровья животных и животного мира - стандарты, руководства и рекомендации, разработанные под эгидой Международного бюро по эпизоотии;
c) в отношении здоровья растений - международные стандарты, руководства и рекомендации, разработанные под эгидой Секретариата Международной конвенции по защите растений в сотрудничестве с региональными организациями, функционирующими в рамках Международной конвенции по защите растений;
d) в отношении вопросов, не охватываемых вышеупомянутыми организациями, - надлежащие стандарты, руководства и рекомендации, продвигаемые другими соответствующими международными организациями, которые открыты для вступления всем членам, что подтверждено Комитетом ВТО по санитарным и фитосанитарным мерам.
В пределах своих возможностей члены ВТО полноценно участвуют в деятельности соответствующих международных организаций и их вспомогательных органов для содействия в рамках этих организаций разработке и периодическому пересмотру стандартов, руководств или рекомендаций в отношении всех аспектов санитарных или фитосанитарных мер.
Пунктом 2 статьи 3 Соглашения СФС установлено, что санитарные или фитосанитарные меры, согласующиеся с международными стандартами, руководствами или рекомендациями, считаются необходимыми для охраны жизни или здоровья людей, животных или растений и не противоречащими соответствующим положениям Соглашения СФС и ГАТТ.
Отдельное  внимание необходимо обратить на предоставление членам ВТО права на введение или сохранение в силе санитарных или фитосанитарных мер, которые обеспечивают более высокий уровень санитарной или фитосанитарной защиты, чем меры, которые основаны на базе соответствующих международных стандартов, руководств или рекомендаций (пункт 3 статьи 3 Соглашения СФС). Данное право может быть реализовано членами ВТО в случаях, когда имеется соответствующее научное обоснование, или если член ВТО определяет, что этот уровень санитарной или фитосанитарной защиты является надлежащим согласно правилам оценки риска и определения надлежащего уровня санитарной или фитосанитарной защиты, установленным в статье 5 Соглашения СФС.
Для целей применения вышеуказанного положения считается, что научное обоснование имеется в том случае, если на основе изучения и оценки имеющейся научной информации, согласующихся с соответствующими положениями Соглашения СФС, член ВТО установит, что соответствующих международных стандартов, руководств или рекомендаций недостаточно для достижения надлежащего уровня санитарной или фитосанитарной защиты.
Несмотря на вышеизложенное, все меры, приводящие к уровню санитарной или фитосанитарной защиты, отличному от того, который достигался бы при помощи мер на базе международных стандартов, руководств или рекомендаций, не должны противоречить любому другому положению Соглашения СФС.
Согласно пункту 1 статьи 4 Соглашения СФС члены ВТО признают санитарные или фитосанитарные меры других членов как эквивалентные, даже если эти меры отличаются от их собственных или от тех, которые используются другими членами, торгующими тем же товаром, и если экспортирующий член объективно продемонстрирует импортирующему члену, что его меры обеспечивают надлежащий уровень санитарной или фитосанитарной защиты импортирующего члена. С этой целью импортирующему члену по запросу должен предоставляться разумный доступ для проведения инспектирования, испытаний и других соответствующих процедур.
По запросу члены ВТО должны проводить консультации с целью достижения двусторонних и многосторонних соглашений по признанию эквивалентности конкретных санитарных или фитосанитарных мер.
Для оценки эквивалентности санитарных и фитосанитарных мер члены ВТО могут использовать международные руководства и рекомендации. Так, например, Комиссией "Кодекс Алиментариус" разработаны: Международные пищевые стандарты <3>, Руководство по оценке эквивалентности санитарных мер, связанных с системой контроля и сертификации пищевых продуктов (CAC/GL 53-2003) <4>, и др.
--------------------------------
<3> Справочная информация: "Кодекс Алиментариус. Международные пищевые стандарты Комиссии Кодекс Алиментариус" // СПС "КонсультантПлюс: Версия Проф" [Электронный ресурс] / ООО "ЮрСпектр". - М., 2015.
<4> CAC/GL 53-2003. Кодекс Алиментариус. Руководство по оценке эквивалентности санитарных мер, связанных с системой контроля и сертификации пищевых продуктов // СПС "КонсультантПлюс: Версия Проф" [Электронный ресурс] / ООО "ЮрСпектр". - М., 2015.

Правила оценки рисков и определения надлежащего уровня
санитарной и фитосанитарной защиты

Одними из наиболее сложных вопросов в применении Соглашения СФС являются правила оценки рисков и определения надлежащего уровня санитарной и фитосанитарной защиты, закрепленные в статье 5 Соглашения СФС.
Согласно пункту 4 приложения А к Соглашению СФС под оценкой риска необходимо понимать:
- оценку вероятности проникновения, укоренения или распространения вредителя или заболевания в пределах территории импортирующего члена применительно к санитарным или фитосанитарным мерам, которые могли бы быть применены, и связанных с этим потенциальных биологических и экономических последствий;
- оценку возможности неблагоприятного воздействия на здоровье людей или животных, возникающего от присутствия добавок, загрязняющих веществ, токсинов или болезнетворных организмов, в пищевых продуктах, напитках или кормах.
Под надлежащим уровнем санитарной или фитосанитарной защиты понимается уровень защиты, который считается членом ВТО надлежащим, вводящим санитарную или фитосанитарную меру для защиты жизни или здоровья людей, животных или растений в пределах своей территории (пункт 5 приложения А к Соглашению СФС) <5>.
--------------------------------
<5> Многими членами ВТО эта концепция также именуется "приемлемый уровень риска".

В соответствии с пунктом 1 статьи 5 Соглашения СФС члены ВТО обеспечивают, чтобы в основу их санитарных или фитосанитарных мер была положена соответствующая обстоятельствам оценка рисков для жизни или здоровья людей, животных или растений, причем осуществляемая с учетом методов оценки риска, разработанных соответствующими международными организациями.
При применении пункта 1 статьи 5 Соглашения СФС должны приниматься во внимание положения пункта 2 статьи 2 Соглашения СФС, устанавливающие необходимость применения санитарных и фитосанитарных мер только на основании научных принципов и при наличии достаточного научного обоснования.

Судебная практика Органа по разрешению споров ВТО (далее - ОРС). При рассмотрении дела ЕС - Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones) Апелляционный орган подчеркнул, что пункт 1 статьи 5 Соглашения СФС должен всегда учитываться совместно с пунктом 2 статьи 2 Соглашения СФС, который содержит информацию, необходимую для понимания пункта 1 статьи 5 Соглашения СФС: элементы, определяющие основные обязательства, изложенные в пункте 2 статьи 2 Соглашения СФС, придают значение пункту 1 статьи 5 Соглашения СФС <6>.
--------------------------------
<6> WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R. EC - Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones). Para. 180 (тексты всех докладов Апелляционного органа ВТО, использованные при подготовке настоящей статьи автора, взяты с сайта ВТО: http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/find_dispu_cases_e.htm#results).

В докладе Апелляционного органа указывается на то, что оценка риска может содержать как изложение преобладающего мнения, отражающего основное направление научной мысли, так и мнения ученых, придерживающихся иных взглядов. Пункт 1 статьи 5 Соглашения СФС не требует, чтобы оценка риска в обязательном порядке отражала только точку зрения большинства соответствующего научного сообщества. В большинстве случаев ответственные и представительные органы правительства, как правило, основывают свои законодательные и административные меры на "традиционных" научных взглядах. В других случаях не менее ответственные или представительные органы правительства могут действовать добросовестно на основе того, что в данное время представляет отличную точку зрения, выражаемую квалифицированным и уважаемым источником. Само по себе это не обязательно указывает на отсутствие рациональной связи между фитосанитарной мерой и оценкой риска, особенно если речь идет о риске, угрожающем жизни и воспринимаемом как явная и неотвратимая угроза здоровью и безопасности общества. Установление наличия или отсутствия связи может проводиться только индивидуально по каждому делу после учета всех факторов, имеющих отношение к вопросу о возможном негативном воздействии на здоровье <7>.
--------------------------------
<7> WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R. EC - Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones). Para. 193-194.

В докладе Апелляционного органа по делу ЕС - Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones) отмечено то, что пункт 1 статьи 5 Соглашения СФС не настаивает на том, чтобы член ВТО, принимающий санитарную меру, проводил собственную оценку риска. Он лишь требует, чтобы в основу фитосанитарных мер была положена "соответствующая обстоятельствам оценка рисков...". Объективным обоснованием применяемой меры вполне может служить оценка риска, проведенная другим членом ВТО или международной организацией <8>.
--------------------------------
<8> WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R. EC - Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones). Para. 190.

При оценке рисков члены ВТО учитывают:
- имеющиеся научные обоснования;
- соответствующие методы производства и переработки;
- соответствующие методы инспектирования, отбора проб и испытаний;
- степень распространенности конкретных заболеваний или вредителей;
- наличие зон, свободных от заболеваний или вредителей;
- соответствующие экологические условия и карантинные или другие меры (пункт 2 статьи 5 Соглашения СФС).

Судебная практика ОРС. В докладе Апелляционного органа по делу ЕС - Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones) отмечается, что некоторые факторы, перечисленные в пункте 2 статьи 5 Соглашения СФС, такие как "соответствующие методы производства и переработки" и "соответствующие методы инспектирования, отбора проб и испытаний", не обязательно или не полностью доступны исследованию с применением лабораторных методов, применяемых, например, в биохимии или фармакологии. Более того, пункт 2 статьи 5 Соглашения СФС не содержит никаких указаний на то, что приведенный в ней перечень факторов, которые должны приниматься во внимание при проведении оценки риска, является исчерпывающим.
Риск, который подлежит оценке в соответствии с пунктом 1 статьи 5 Соглашения СФС, представляет собой не только риск, устанавливаемый в научной лаборатории, работающей в строго контролируемых условиях, но также риск в той форме, в какой он фактически существует в обществе, иными словами, реальный потенциальный риск наступления неблагоприятного воздействия на здоровье людей в реальном мире, где люди живут, работают и умирают <9>.
--------------------------------
<9> WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R. EC - Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones). Para. 187.

Оценивая риск для жизни (здоровья) животных или растений и определяя меру, которая должна применяться для достижения надлежащего уровня санитарной или фитосанитарной защиты от такого риска, члены ВТО должны учитывать соответствующие экономические факторы:
- потенциальный ущерб от снижения объема производства или продаж в случае проникновения, укоренения или распространения какого-либо вредителя или заболевания;
- расходы по борьбе с ними или их искоренению на территории импортирующего члена;
- относительное соотношение затрат и эффективности альтернативных подходов к ограничению рисков (пункт 3 статьи 5 Соглашения СФС).
Правила определения надлежащего уровня санитарной и фитосанитарной защиты установлены в пунктах 4 - 6 статьи 5 Соглашения СФС.
Важным фактором в определении надлежащего уровня санитарной и фитосанитарной защиты является необходимость сведения к минимуму негативного воздействия на торговлю.
С целью достижения согласованности в применении концепции надлежащего уровня санитарной или фитосанитарной защиты от рисков для жизни или здоровья людей или жизни или здоровья животных и растений каждый член ВТО должен избегать произвольного или неоправданного проведения различий в уровнях защиты, которые он считает надлежащими в различных ситуациях, если такие различия приводят к дискриминации или скрытому ограничению международной торговли.
Пунктом 6 статьи 5 Соглашения СФС установлено, что без ущерба для положений пункта 2 статьи 3 Соглашения СФС при введении или сохранении в силе санитарных или фитосанитарных мер с целью достижения надлежащего уровня санитарной или фитосанитарной защиты члены обеспечивают, чтобы такие меры не ограничивали торговлю в большей степени, чем это требуется для достижения надлежащего уровня санитарной или фитосанитарной защиты, учитывая при этом технические и экономические возможности <10>.
--------------------------------
<10> Для целей пункта 6 статьи 5 Соглашения СФС любая мера не ограничивает торговлю в большей степени, чем это требуется, если не имеется любой другой разумно доступной меры, учитывающей технические и экономические возможности, за счет которой достигается надлежащий уровень санитарной или фитосанитарной защиты и которая ограничивает торговлю в гораздо меньшей степени.

Пункт 7 статьи 5 Соглашения СФС устанавливает возможность временного введения санитарных или фитосанитарных мер. Такие меры могут быть временно введены в случаях, когда:
- соответствующее научное обоснование является недостаточным;
- член ВТО располагает надлежащей информацией, включая информацию, полученную от соответствующих международных организаций, а также информацию о санитарных или фитосанитарных мерах, применяемых другими членами.
При подобных обстоятельствах члены ВТО стремятся получить дополнительную информацию, необходимую для более объективной оценки риска, и соответственно пересмотреть санитарную или фитосанитарную меру в течение разумного периода времени.

Судебная практика ОРС. При рассмотрении дела Japan - Agricultural Products II Апелляционный орган установил, что положения пункта 7 статьи 5 Соглашения СФС применимы при удовлетворении четырех кумулятивных требований:
- соответствующее научное обоснование недостаточно;
- мера принята на основании имеющейся и относящейся к делу информации;
- страна - член ВТО, который временно вводит санитарные / фитосанитарные меры, принимает попытки к получению дополнительной информации, необходимой для более объективной оценки риска;
- страна - член ВТО, который временно вводит санитарные / фитосанитарные меры, проводит пересмотр введенных мер в течение разумного периода времени <11>.
--------------------------------
<11> WT/DS76/AB/R. Japan - Measures Affecting Agricultural Products (Japan - Agricultural Products II). Para. 89.

В случаях, когда член ВТО имеет основание полагать, что конкретная санитарная или фитосанитарная мера, введенная или сохраняемая в силе другим членом ВТО, сдерживает или потенциально может сдержать его экспорт, и в основе этой меры не лежат соответствующие международные стандарты, руководства или рекомендации, или же таких стандартов, руководств или рекомендаций не существует, то он может запросить разъяснение причин применения такой санитарной или фитосанитарной меры, которое представляется членом ВТО, сохраняющим эту меру в силе (пункт 8 статьи 5 Соглашения СФС).